Zarobljeni mediji bez poverenja građana

Pisala: Jelena Klut

Medijski sistem Srbije je 2000. godine otpočeo sporu i do danas nedovršenu transformaciju koja je obuhvatala nekoliko glavnih elemenata: 1) povlačenje države iz vlasništva u medijima; 2) transformisanje državne televizije u javni medijski servis; 3) formiranje nezavisnog regulatora u oblasti elektronskih medija; 4) uvođenje mera kojima se podstiče pluralizam medija i diverzitet sadržaja i 5) obezbeđivanje uslova za ostvarenje slobode izražavanja.

Zarobljavanje medija od strane države postaje posebno izraženo od 2014. godine, kada počinju da rastu pritisci na novinare i medije koji nisu deo klijentelističkih mreža. Sveukupni uticaj ovih procesa vidi se u manjku medijskog pluralizma i medijskih sloboda.

Posle perioda relativnog sporog ali konstantnog uspona na međunarodnim listama slobode medija, Srbija od 2014. godine beleži značajan pad. U izveštajima organizacije Reporteri bez granica, Srbija je sa 64. mesta, koje je zauzimala 2008. godine, pala na 90. mesto u 2019. godini.

Donošenje medijskih zakona koji su predviđali ove elemente u praksi pratili su paralelni procesi koji su onemogućavali ispunjenje postavljenih ciljeva. Država se nevoljno odricala svoje uloge vlasnika medija i medijskog regulatora, a potreba da se ostvari politički uticaj u medijskoj sferi, zajedno s niskim stepenom novinarskog profesionalizma i osiromašenjem medijskog tržišta doveli su do netransparentnih, klijentelističkih odnosa između vlasti i medija.

Među građanima Srbije vlada izrazito nepoverenje u medije. U odnosu na evropski prosek od 39% građana koji veruju vestima, u Srbiji im veruje samo 20%. Uzroke za nepoverenje u medije i nazadovanje u ostvarenju medijskih sloboda možemo pronaći u mnogim domenima medijskog sistema: u regulativi i inertnosti medijskog regulatora, u nemogućnosti javnih servisa da ostvare punu nezavisnost, u manjku medijskog pluralizma, kao i u rastućim pritiscima na medije i novinare.

Nezavisni regulator u oblasti audio i audio-vizuelnih medija uveden je 2003. godine, a počinje s radom 2005. godine. Do 2014. godine regulator je nosio naziv Republička radiodifuzna agencija (RRA), a danas je to Regulatorno telo za elektronske medije (REM). Od samih početaka regulator nije uspeo da ostvari potrebnu nezavisnost, kako u organizacionom i finansijskom pogledu, tako i u sprovođenju svojih nadležnosti.

Dva javna medijska servisa – Radio-televizija Srbije (RTS) i Radio-televizija Vojvodine (RTV) – formirana su sa zakašnjenjem 2006. godine. Autonomiju i uređivačku nezavisnost regulativa osigurava finansiranjem i načinom izbora članova upravnih odbora, koji biraju direktora, a brigu o zadovoljenju interesa slušalaca i gledalaca u pogledu programskog sadržaja poverava programskim savetima. U osnovi koncipirani tako da omoguće medijskim servisima da zauzmu ulogu nosioca javnog interesa u medijskom sistemu, ovi mehanizmi nikada u celini nisu zaživeli. Članove upravnih odbora bira Savet REM-a, te organizaciona (ne)zavisnost REM-a povlači za sobom organizacionu (ne)zavisnost RTS-a i RTV-a. Umesto da štite nezavisnost medijskih javnih servisa, upravni odbori su više puta kočili njihov rad. Kada je reč o medijskom sadržaju, relevantne analize pokazuju da informativni programi RTS-a i RTV-a ne dosežu standarde i zahteve koji se odnose na nepristrasno izveštavanje, raznovrsnost i socijalnu uključenost.

Sistem javnog informisanja prelazi u digitalne prostore, ali ne može se reći da je ekspanzija digitalnog komuniciranja imala isključivo pozitivne efekte po medijske slobode i pluralizam mišljenja u virtuelnoj javnoj sferi. Iako broj korisnika interneta raste, i dalje postoji digitalni jaz. Internet je, s jedne strane, obezbedio platformu za vrsne istraživačke redakcije i omogućio bogatiju ponudu medijskih sadržaja za grupe koje su u tradicionalnim medijima bile zapostavljene. S druge strane, umnožili su se i onlajn-mediji koji služe kao partijska glasila. Dodatno, otvorile su se mogućnosti prikrivenog uticaja na javno mnjenje, a kanal interneta često se zloupotrebljava za zastrašivanje i širenje govora mržnje.

Regulacija medijskog sistema

Način na koji se donose medijski zakoni ukazuje na odnos zakonodavne i izvršne vlasti prema medijskom sistemu. Dva ključna zakona, Zakon o javnom informisanju i Zakon o radiodifuziji, usvojena su prvih godina 21. veka, uz relativno otvorene konsultacije, učešće medijskih i novinarskih udruženja, kao i organizacija civilnog društva. Međutim, u narednim godinama, zakoni su često menjani – prvi četiri, a drugi čak šest puta. Posebno su bile problematične izmene Zakon o javnom informisanju iz 2009. godine i deo njih (kaznene odredbe i obavezni upis medija u registar) je osporio Ustavni sud. U prvom reformskom ciklusu, smetnju u stvaranju konzistentne medijske politike stvarale su i protivrečnosti između medijskih i drugih zakona, na primer, usvajanje članova Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o glavnom gradu kojima su suspendovane odredbe o ukidanju državnog vlasništva nad medijima. Drugom ciklusu donošenja medijskih zakona prethodilo je usvajanje Strategije razvoja sistema informisanja u Republici Srbiji za period od 2011. do 2016. godine. U formulisanju Strategije učestvovao je široki krug zainteresovanih strana i organizovane su brojne konsultacije. Međutim, odnos države prema celom procesu bio je suzdržan, a značaj donošenja strateškog dokumenta umanjena je činjenicom da je usvojen na telefonskoj sednici vlade. Zakoni predviđeni Strategijom – Zakon o javnom informisanju i medijima, Zakon o elektronskim medijima i Zakon o javnim servisima – doneti su 2014. godine. Izrada nove strategije počela je 2017. godine, uz niz problema koji su odslikavali opšti odnos vlade prema medijima, te su predstavnici novinarskih i medijskih udruženja napustili radnu grupu koje je formiralo Ministarstvo. Novu radnu grupu formirala je Vlada 2018. godine, ali i ona se suočila sa izazovima kada je Vlada, bez konsultacija, promenila tekst Nacrta Strategije. Zbog ovih poteškoća Strategija je usvojena tek početkom 2020, a Akcioni plan za njeno sprovođenje krajem 2020. Godine.

Dometi prvih tranzicionih zakona opisuju se kao „forma umesto reforme“, a ova ocena važi i danas. Iskustva donošenja medijske regulative u poslednjih dvadeset godina pokazuju da je država često dezavuisala procese koji su počinjali u otvorenom i konsultativnom maniru, te naprečac donosila odluke koje su unosile nestabilnosti u medijski sistem i sužavale medijske slobode.

(Ne)zavisno telo za regulaciju elektronskih medija

Nezavisni regulator u oblasti audio i audio-vizuelnih medija uveden je 2003. godine, a počinje s radom 2005. godine. Do 2014. godine regulator je nosio naziv Republička radiodifuzna agencija (RRA), a danas je to Regulatorno telo za elektronske medije (REM). Od samih početaka regulator nije uspeo da ostvari potrebnu nezavisnost, kako u organizacionom i finansijskom pogledu tako i u sprovođenju svojih nadležnosti. Prepreke za ostvarenje organizacione nezavisnosti REM-a leže manjim delom u pojedinim odredbama zakona, a većim delom u načinu izbora članova Saveta i usvajanja dokumenata REM-a. Članovi Saveta, glavnog organa regulatora, trebalo bi da su stručnjaci u oblastima za koje je REM nadležan, a bira ih Narodna skupština, na osnovu predloga državnih institucija i društveno relevantnih grupa. Struktura sastava Saveta u nekoliko je navrata menjana, uvek u korist zastupljenosti predstavnika države (Milivojević, 2005). Više puta Skupština nije blagovremeno pokrenula i sprovela proces izbora, ostavljajući Savet da radi u nekompletnom sastavu punih pet godina. Najveći problemi nastajali su pri izboru predstavnika civilnog sektora i medijskog sektora, kao na primer 2016. godine kada je Skupština odbila da izabere jednog od dva kandidata koje su predložile nevladine organizacije. Takođe, izbor članova Saveta REM-a često su pratile kontroverze, uglavnom zbog upitne stručnosti ili povezanosti kandidata s političkim strankama i medijskim organizacijama. Poslednje izmene u sastavu članova Saveta, krajem 2019. i početkom 2020. godine nastaju pošto je rad REM-a postao tema građanskih protesta i razgovora o izbornim uslovima vođenim između opozicije i stranaka na vlasti. Posle uključivanja predstavnika Evropske unije u ove razgovore, sastav Saveta je kompletiran. Ali ne zadugo, pošto usled neregularnosti u izboru Olivere Zekić za predsednicu krajem 2020. godine jedan od članova podnosi ostavku. Svi ovi problemi sumirani su u evaluaciji rada REM-a prema evropskim INDIREG indikatorima za procenu medijskih regulatornih tela, gde se zaključuje da: „Savet više funkcioniše kao filter nego kao motor nezavisnog nadzornog tela“.

U osnovne nadležnosti REM-a spada izdavanje dozvola i vođenje registra pružalaca medijskih usluga, nadzor nad medijima i izricanje mera, donošenje podzakonskih akata i preporuka, istraživanje medijskog tržišta i potreba publika. Analize pokazuju da pri dodeli dozvola, posebno u prvom ciklusu 2006–2008. godine, REM nije bio vođen kriterijumima kvaliteta i raznolikosti (Jakubowitz, 2006). Takođe, REM nije uspeo da se postavi kao garant medijskog pluralizma i ostvarenja javnog interesa. Na primer, iz godine u godinu, nadzor REM-a nad nacionalnim emiterima pokazuje da oni ne nude programski raznolik sadržaj. Svoju neaktivnost povodom ovog i drugih problema, regulator pravda time da nema dovoljno instrumenata na raspolaganju, odnosno da su dve mere neefikasne (opomena i upozorenje), a dve suviše restriktivne (privremena zabrana objavljivanja programa i oduzimanje dozvole). Međutim i neefikasne mere REM retko sprovodi. Od 2014. do 2019. godine, REM je pokrenuo 103 postupka koji su okončana izricanjem 53 mere. Privremena zabrana objavljivanja programa primenjena je jednom, a svega tri puta REM je kaznio emitere zbog povreda uslova iz dozvole). Od posebnog značaja je nadležnost REM-a u praćenju ispunjenosti zakonskih obaveza u domenu medijskog izveštavanja tokom izbora. Po ovom osnovu REM je 2015. godine usvojio Pravilnik o obavezama pružalaca medijskih usluga tokom predizbornih kampanja. Međutim, REM nije ispunio svoju obavezu da izradi medijski monitoring za parlamentarne izbore 2016. godine, predsedničke izbore 2017. godine i beogradske izbore 2018. godine, a Pravilnik je povučen 2019. godine. U mnogobrojnim izveštajima o regularnosti izbora, poput izveštaja OEBS-ove Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava, naglašava se inertnost REM-a. Pod sve većim pritiskom javnosti i negativnih ocena međunarodnih organizacija, pred izbore 2020. godine REM je usvojio obavezujuća pravila za javne medijske servise, ali je ostalim emiterima dao samo preporuke za ponašanje. Monitoring koji je REM uradio tokom ovih izbora izazvao je nesuglasice unutar Saveta regulatora, a ocenjeno je da je uzorak isuviše uzak a da metodologija ne omogućava da se sagleda način na koji su izborni akteri predstavljeni. Nezadovoljstvo radom REM-a su u više navrata artikulisali građani, organizacije civilnog društva i opozicione političke stranke. CRTA i Fondacija „Slavko Ćuruvija“ organizovale su nekoliko akcija „Buđenja REM-a“ reagujući na kršenje zakona i Pravilnika o zaštiti ljudskih prava u oblasti pružanja medijskih usluga. Zbog izostanka medijskog monitoringa izborne kampanje, ostavke članova Saveta tražene su na protestu „Protiv diktature“ posle predsedničkih izbora 2017. godine. Udruženje za zaštitu ustavnosti i zakonitosti prikupilo je više od 40.000 potpisa građana Srbije zahtevajući regulisanje emitovanja rijaliti programa u Srbiji, a tokom vanrednog stanja zbog epidemije korona virusa peticiju za zabranu emitovanja rijaliti programa potpisima je podržalo više od 60.000 građana. Izostanak odgovora REM-a na prigovore i zahteve građana, kao i netransparentnost rada Saveta, govore u prilog zaključku da REM nije otvoren za saradnju i komunikaciju sa građanima.

Javni medijski servisi

Dva javna medijska servisa – Radio-televizija Srbije (RTS) i Radio-televizija Vojvodine (RTV) – formirana su 2006. godine, sa zakašnjenjem koje je pratilo kašnjenje u formiranju REM-a. Autonomiju i uređivačku nezavisnost regulativa osigurava finansiranjem i načinom izbora članova upravnih odbora, koji biraju direktora, a brigu o zadovoljenju interesa slušalaca i gledalaca u pogledu programskog sadržaja poverava programskim savetima. U osnovi koncipirani tako da omoguće medijskim servisima da zauzmu ulogu nosioca javnog interesa u medijskom sistemu, ovi mehanizmi nikada u celini nisu zaživeli. Članove upravnih odbora bira Savet REM-a, te organizaciona (ne) zavisnost REM-a povlači za sobom organizacionu (ne)zavisnost RTS-a i RTV-a. Umesto da štite nezavisnost medijskih javnih servisa, upravni odbori su više puta kočili njihov rad. Na primer, duže od godinu dana, od kraja 2013. do početka 2015. godine, RTS je imao vršioca dužnosti direktora zato što Upravni odbor nije pokrenuo proceduru za izbor direktora. I Upravni odbor RTV-a držao je ovu kuću vd. stanju, pošto je u proleće 2016. godine smenio programskog direktora i sedmoro urednika iz informativne redakcije, i obustavio emitovanje pojedinih emisija.

U odgovoru na ove smene formiran je pokret „Podrži RTV“ koji je organizovao nekoliko protesta u Novom Sadu. Apelacioni sud je posle dve godine presudio u korist smenjenog programskog direktora Slobodana Arežine, konstatujući da je smena bila nezakonita. Po ugledu na evropsko zakonodavstvo, predviđeno je da se RTS i RTV finansiraju od takse, sredstava iz budžeta, prihoda od proizvedenog sadržaja, komercijalnih i ostalih prihoda. Taksa bi trebalo da pruži garancije za finansijsku nezavisnost javnih medijskih servisa, dok se sredstva iz državnog budžeta uglavnom dodeljuju samo za specifične projekte jer predstavljaju mogući kanal uticaja vlasti. Naplata takse je u Srbiji od samih početaka bila opterećena nizom problema, a udeo takse u ukupnom budžetu nikada nije dosegao evropski prosek – od 2008. godine procenat naplate je neprekidnom padu, da bi 2014. godine iznosio manje od 30%. Usvajanje Zakona o privremenom uređivanju načina naplate takse za javni medijski servis 2015. godine dodatno je ugrozilo finansijsku nezavisnost medijskih servisa pošto je omogućilo da iz godine u godinu Skupština na predlog Vlade određuje iznos sredstva koja će biti izdvojena za RTS i RTV. Procene su da na ovaj način javni medijski servisi u Srbiji imaju duplo veći udeo budžetskog novca u odnosu na evropski prosek.

Analize pokazuju da informativni programi RTS-a i RTV-a ne dosežu standarde i zahteve koji se odnose na nepristrasno izveštavanje, raznovrsnost i socijalnu uključenost. “Tematski prioriteti emisija informativnog programa odražavaju interese političke elite. U njima se izbegavaju kontroverzne teme. Centralna izvršna vlast ima privilegovan tretman u odnosu na druge društvene subjekte. Građani nisu adekvatno reprezentovani, kao ni drugi subjekti koji su nosioci kritičkog ili alternativnog mišljenja“. Neizbalansirano izveštavanje RTS-a i RTV-a o političkim strankama tokom predi- zborne kampanje uvek je postojalo, a s vremenom postaje sve izraženije. Monitoring koji je REM sproveo tokom kampanje pred parlamentarne izbore 2008. godine pokazuje da je u predizbornim blokovima RTS ravnomerno pratio sve liste, ali je u redovnim prilozima davao prednost aktuelnim funkcionerima iz koalicije Za evropsku Srbiju. Ovaj trend nastavlja se i pred opšte izbore 2012. godine), dok monitoring pred parlamentarne izbore 2014. godine pokazuje da RTS blagu prednost daje novim strankama na vlasti. Analize koje se bave parlamentarnim izborima 2016. upućuju na sve veću zastupljenost funkcionera u redovnom programu, a pre početka predizborne kampanje za predsedničke izbore 2017. godine funkcioneri SNS-a pojavljuju se u 60% priloga Dnevnika RTV-a i 70% Dnevnika 2 RTS-a. Tokom ove kampanje kandidat Aleksandar Vučić bio je daleko zastupljeniji od ostalih kandidata na javnim medijskim servisima.

Medijski pluralizam u odnosu na vrste medija i medijskog vlasništva

Iako su tržišni uslovi sve teži, broj medija u Srbiji je u neprestanom porastu. Izveštaj Ajreksa pokazuje da je 2009. godine u Srbiji postojalo 428 novina, 550 radio-programa i 107 TV programa, dok 2018. godine posluje 916 novina, 326 radio-programa, 227 TV programa i 736 onlajn-medija. Podaci o preko 2.500 medija dobijeni su iz Registra medija Agencije za privredne registre koji je uspostavljen kako bi se obezbedila transparentnost podataka o medijima. Međutim, ovaj Registar nije ažuran i ne ispunjava funkcije zbog kojih je uspostavljen, tako da ni osnovna informacija o tačnom broju aktivnih medija u Srbiji nije dostupna. Televiziju kao dominantni mediji za informisanje o aktuelnim dešavanjima koristi 82% građana. Najveći udeo u gledanosti ima Prvi program RTS-a (19,25%), Podrivanje demokratije 8 a prate ga TV PINK (16,54%), PRVA TV (11,04%) i TV Happy (8,15%) (Media Ownership Monitor, 2019). Tiraži dnevnih novina su u značajnom opadanju, a podaci pokazuju da su najprodavaniji tabloidni dnevni listovi Informer (102,000 primeraka), Večernje novosti (49,000) i Blic (47,000). Ozbiljne političke nedeljnike poput NIN-a i Vremena prati oko 1% građana.

Medijsko zakonodavstvo prepoznaje tri tipa medijskog vlasništva – javne medijske servise, privatne medije i medije civilnog društva. Iako su zakoni precizirali da država više ne može biti vlasnik medija, još nije u celini okončana vlasnička transformacija. Prvi ciklus privatizacije sproveden je posle donošenja medijskih zakona 2002. i 2003. godine, ali on je obustavljen kada su 2007. godine usvojene odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o glavnom gradu koje su predvidele da lokalne samouprave mogu biti vlasnici mediji. U preseku stanja u Medijskoj strategiji iz 2011. godine konstatuje se da je od 109 medija, privatizovano njih 56, sedam ih je ugašeno odlukom lokalnih vlasti, a preostali su bili u državnom vlasništvu. Novi ciklus privatizacije počeo je usvajanjem medijskih zakona 2014. godine.

Međutim, do danas ostaje nerešeno pitanje udela državnog vlasništva u dnevnim listovima Politika i Večernje novosti, kao i status novinske agencije Tanjug. Posle dva kruga neuspele javne aukcije, ova agencija je ugašena odlukom Vlade 2015. godine, ali pet godina kasnije Tanjug i dalje posluje. Uporedo se javljaju i novi oblici državnog vlasništva u medijima. Vlada je 2017. godine omogućila da se privatizovani mediji privremeno vrate u vlasništvo lokalnih samouprava, što se dogodilo u slučaju RTV Kragujevac, koja je već nekoliko godina nezakonito u vlasništvu grada (Veljanovski, 2017). Potom, domaćim zakonodavstvom je omogućeno kablovskim operatorima da imaju i svoje TV programe. Jedan od vodećih aktera na tržištu kablovske distribucije je državno preduzeće Telekom Srbija a. d. i ono je vlasnik nekoliko programa koji se distribuiraju preko Telekomove mreže. Zbog vlasništva koje ima u medijima, bilo direktno kao u Telekomu, Tanjugu, dnevnim listovima i lokalnim medijima, kao i indirektno kroz uticaj na javne medijske servise, država je zadržala značajnu ulogu na medijskom tržištu.

Sprečavanje medijske koncentracije i transparentnost vlasništva

U Srbiji nije dozvoljeno postojanje medijskih monopola jer koncentracija vlasništva predstavlja rizik po pluralizam mišljenja u medijima. Dve inicijative da se ova složena problematika detaljnije uredi posebnim zakonskim dokumentom nisu urodile plodom. Dok je Zakon o radio-difuziji definisao koncentraciju kroz udele u vlasništvu, danas aktuelni zakoni formulišu vlasničku koncentraciju u odnosu na mogući uticaj na publiku, tj. u odnosu na tiraž, slušanost i gledanost.

Objedinjavanje osnivačkih i upravljačkih prava dva štampana medija ili više njih nije moguće ako jedan medij ima tiraž čiji udeo prevazilazi 50% ukupnog godišnjeg tiraža na nivou zemlje, a u slučaju dva elektronska medija ili više njih ako im je zbirni udeo u slušanosti, odnosno u gledanosti, veći od 35%. Zakon je prepoznao vertikalnu koncentraciju (povezivanje vlasnika medija i vlasnika distributivnih kanala) u sferi štampanih medija, ali ne i u sferi audio-vizuelnih usluga. To je omogućilo vodećim kablovskim operatorima, kompanijama United Media i Telekom Srbija, da imaju svoje kablovske programe. Pored toga što drže tržište kablovske distribucije i internet, ove dve kompanije su najznačajniji igrači u sferi televizijskog informisanja – United Media direktno preko vlasništva nad dva kablovska kanala (N1 i NovaS), a Telekom Srbija indirektno preko kupovine distributera Kopernikus koji je zadržao svoje kablovske kanale i kupio dve televizije s nacionalnom frekvencijom (TV PRVA i O2, danas B92). Nije moguće u celini proceniti stepen medijske koncentracije u Srbiji zato što vlasništvo nije transparentno, a REM ne izrađuje godišnje analize publike i nema aktivnu ulogu u zaštiti medijskog pluralizma. U domenu transparentnosti vlasništva treba istaći da u Srbiji postoje dva registra – Registar medija pri Agenciji za privredne registre i Registar medijskih usluga za koji je zadužen REM. Oba registra barataju podacima koje mediji sami dostavljaju. Da s tim podacima postoje mnogobrojni problemi ukazao je Savet za borbu protiv korupcije u dva izveštaja o vlasničkoj strukturi i kontroli medija u Srbiji. U prvom izveštaju Savet navodi da se od 30 analizirani medija za čak 18 ne može sa sigurnošću utvrditi ko su im stvarni vlasnici, pre svega zbog prisustva ofšor kompanija u vlasničkim strukturama. Naredni izveštaj Saveta uključio je 50 medija, a među njima je 14 medija čije vlasništvo nije u potpunosti transparentno.

Pluralizam i raznovrsnost u odnosu na sadržaje

Može se reći da se u celini medijske ponude Srbije mogu pronaći raznovrsni sadržaji, formati i glasovi različitih grupa (eksterni pluralizam), ali da na nivou pojedinačnog medija sadržaji nisu raznovrsni i uglavnom se pojavljuje samo ograničeni broj gledišta (interni pluralizam). Pri oceni eksternog pluralizma treba naglasiti da informativni sadržaji vodećih komercijalnih medija i javnih medijskih servisa nude jednoobrazno i nekritičko izveštavanje o temama od javnog interesa. Kako se navodi: „Gotovo po dve trećine TV gledalaca (62%) i čitalaca štampe (63%) redovno prati četiri od 130 televizija i proizvode četiri novinska izdavača“. Da bi se podstakla raznovrsnost u medijskoj ponudi, 2014. godine je uvedeno projektno sufinansiranje sadržaja od javnog interesa. Time se ujedno nastojao rešiti i problem subvencionisanja medija iz opštinskih budžeta koje se odvijalo netransparentno, bez javnih konkursa. Novim instrumentom predviđeno je da organi vlasti na svim nivoima raspisuju otvorene pozive za projekte namenjene izveštavanju u javnom interesu, a da o pristiglim predlozima odlučuju nezavisne i stručne komisije. U praksi se koncept pokazao problematičnim, a projektno sufinansiranje medija je poslužilo za finansiranje (privatizovanih) lokalnih medija. Prvi izveštaji su pokazali da u bezmalo 70% konkursa postoje neke nepravilnosti, a da deo opština ne raspisuje konkurse već sredstva dodeljuje privatizovanim medijima. Više izveštaja pokazuje da se sredstva uglavnom dodeljuju za redovan rad medija, a ne za teme od javnog interesa. Pored toga, projektno sufinansiranje sadržaja postalo je instrument nagrađivanja medija koji su lojalni vlasti. Na primer, baza „Ke$formisanje“ koju je uradio KRIK pokazuje da značajna sredstva dobili tabloidi: Srpski telegraf (17 miliona dinara), Informer (14 miliona dinara), Alo (11 miliona). Novac im je dodeljen iz budžeta mnogobrojnih lokalnih samouprava, uprkos tome što se radi o medijima koji su česti prekršioci Kodeksa novinara Srbije i šampioni u objavljivanju lažnih vesti. Analize pokazuju da projektno sufinansiranje dovodi do formiranja paralelne medijske scene s novoosnovanim medijima i novinarskim udruženjima koji svoje stručnjake delegiraju u komisije za odlučivanje o projektima.

Prikriveni uticaj države

Ocenu da su državno-partijski akteri zarobili medijski sistem Srbije, pored već navedenog, podupiru i podaci koji se odnose na prikriveni uticaj države – kroz državno oglašavanje i netransparentno dodeljivanje javnog novca za medijske usluge. Oblast javnog obaveštavanja i oglašavanja nije adekvatno zakonski regulisana, što omogućava državnim institucijama i javnim preduzećima da po različitim osnovama sklapaju ugovore s medijima. Izveštaj Savet za borbu protiv korupcije konstatuje da su od 2011. do 2014. godine 124 institucije potrošile 60,9 miliona evra na marketing i oglašavanje. Neka od najvećih javnih preduzeća kao što su: Telekom Srbija, Pošta Srbije i Srbijagas nisu dostavili tražene podatke ni pošto im je Poverenik za informacije od javnog značaja izrekao novčane kazne zato što su se oglušili o zahtev Saveta. To upućuje ne samo na zaključak da su ukupna sredstva za oglašavanje mnogo veća već i da neki od najvećih državnih oglašivača ne žele da prikažu javnosti ugovore koje su sklapali.

Izveštaj Saveta takođe ukazuje da institucije i javna preduzeća koriste različite forme kako bi izbegli primenu Zakona o javnim nabavkama, recimo tako što raspisuju pozive za manje kontrolisane nabavke male vrednosti, direktno ugovaraju usluge bez javne nabavke, sklapaju ugovore o poslovno-tehničkoj saradnji i slično. I druge analize ukazuju na probleme s plaćanjem medijskih usluga mimo konkursa i javnih nabavkii skreću pažnju da oni čine oko 80% ukupnih državnih davanja za medije. Treba istaći da predmet ugovora nije samo oglašavanje već plaćanje promocije koja se prikazuje kao redovno novinarsko izveštavanje, što je i najproblematičnije sa stanovišta nezavisnosti uređivačke politike medija. Nekada je ovo odista precizirano samim pozivom, pa je tako Grad Niš 2013. godine raspisao tender: „za informativne preglede dnevnih aktivnosti gradonačelnika i drugih gradskih zvaničnika“ koji treba da se objave na: „naslovnoj strani, drugoj strani, trećoj, 14, 15. i 16. strani“ dnevnih novina.

Skoro po pravilu ugovori se dodeljuju produkcijskim kućama i medijima koji nemaju kritički otklon od vlasti, a zajedno s projektnim sufinansiranjem, državnim subvencijama i poreskim olakšicama predstavljaju vid meke cenzure.

Po subvencijama i olakšicama posebno se ističe TV Pink, kojoj je država u više navrata omogućavala da velika poreska dugovanja otplaćuje u više rata – prema podacima iz 2016. godine do kojih je došao CINS, Pinku je dozvoljeno da dugovanje u iznosu od 389.000.000 dinara plati u 60 rata. Ovo dugovanje nije sprečilo Podrivanje demokratije 12 državnu Agenciju za osiguranje i finansiranje izvoza da Pinku dodeli najmanje 1,28 milijardi dinara kredita za izvoz. Prikriveni uticaj države ostvaruje se i kroz sprege između privatnih marketinških kompanija i stranaka. Do 2012. godine tržištem oglašavanja su dominirale dve marketinške agencije koje su kontrolisale oko 70% tržišta, a njihov uspeh pripisuje se ugovorima koje su ostvarile s državnim institucijama i javnim preduzećima. S promenom vlasti, kao važni igrači se pojavljuju nove agencije koje imaju prednost na javnim tenderima i koje novac oglašivača usmeravaju ka lojalnim medijima.

Bezbednost, pritisci i prepreke u novinarskom radu

Novinari u Srbiji rade u prekarnim uslovima, izloženi su brojnim pritiscima, a mehanizmi njihove zaštite su nerazvijeni i neefikasni. Baza napada na novinare koji vodi Nezavisno udruženje novinara Srbije pokazuje da se od 2014. godine broj pritisaka i napada na novinare povećava. Najučestalije su verbalne pretnje, uglavnom upućene preko društvenih mreža, a beleže se i fizički napadi na novinare poput paljenje kuće novinara portala žig.info Milana Jovanovića, 2018. godine. Zbog pretnji po bezbednost nekoliko novinara nalazi se pod stalnim policijskim obezbeđenjem. Ono što je ovim i mnogim drugim slučajevima zajedničko jeste to da se radi o novinarima koji izveštavaju o korupciji i spregama između vlasti i kriminala. Takođe, objedinjuje ih i to što još nisu dobili pravosudno razrešenje čime problem utvrđivanja počinilaca i kažnjavanja napada na novinare prati sudbinu nedovršenih procesa koji se vode za ubistava: Milana Pantića, Slavka Ćuruvije i Dade Vujasinović.

Domaće zakonodavstvo proklamuje slobodno bavljenje novinarskom profesijom i uglavnom novinarima garantuje zaštitu. Međutim, samo 6% novinara i urednika informativnih medija smatra da pravosuđe u Srbiji efikasno štiti slobodu izražavanja. Kako bi se popravilo stanje u ovoj oblasti, predstavnici tužilaštva, policije, medijskih i novinarskih udruženja potpisali su 2016. godine Sporazum o saradnji i merama za podizanje nivoa bezbednosti novinara. Njime se, između ostalog, predviđa formiranje stalne Radne grupe za bezbednost novinara, hitno postupanje tužilaštva i policije, kao određivanje lica za kontakt i koordinaciju kod krivičnih dela izvršenih na štetu novinara. Prva godina rada stalne Radne grupe dala je određene rezultate, pre svega u uspostavljanju mreže za kontakte kojima se novinari mogu javiti u slučaju napada. Međutim, pojedina novinarska i medijska udruženja zamrzla su svoj status u stalnoj Radnoj grupi 2017. godine, nakon što je Prvo osnovno tužilaštvo u Beogradu odlučilo da odbaci krivične prijave podnete nakon napada na novinare tokom inauguracije novog predsednika. Iako je stalna Radna grupa kasnije nastavila s radom, istraživanja pokazuju da se i dalje veliki deo napada na novinare ne procesuira, da mnoge prijave bivaju odbačene, da sudski procesi traju veoma dugo i da se počiniocima dosuđuju niske kazne.

Novinari se na sudu ne pojavljuju samo kao oštećeni već i kao optuženi. Iako evropski medijski standardi naglašavaju da nosioci javnih funkcija ne smeju biti zaštićeni više nego obični građani, procesi protiv medija i novinara često se koriste kao vid pritiska. Analiza koja obuhvata period od 2014. do 2016. pokazuje da je protiv novinara i odgovornih urednika pokrenuto 1.326 tužbi, a najčešći osnov je povreda ugleda i časti. Ocenu novinara da sudovi ne razumeju slobodu izražavanja podupiru mnogi primeri. Recimo, kada je Viši sud u Beogradu u dva navrata odlučio da je tekstom „Glavni fantom iz Savamale“ nedeljnik NIN narušio ugled i čast ministra policije Nebojše Stefanovića. Ovakvi procesi, čak i kada se završe oslobađajućim presudama, što je epilog pomenutog slučaja, iznuruju medije i novinare, posebno one manje, koji teško podnose finansijski teret suđenja. Novinari i mediji izloženi su i drugim indirektnim pritiscima, koji se intenziviraju s dolaskom SNS na vlast, a u njih se mogu svrstati diskreditovanje novinara u medijima koji su bliski vlasti i zloupotreba poreskih inspekcija. Prvi oblik predstavlja organizovane pokušaje da se istraživački novinari, mediji i svi drugi kritičari povežu s kriminalnim grupama, etiketiraju kao strani plaćenici ili da se njihov integritet dovede u pitanje, što služi kao osnov da im se ospori učešće u javnoj sferi. Ove kampanje pokreću tabloidni listovi bliski vlasti, preuzimaju ih privatne televizije s nacionalnim frekvencijama, a onda ih u svojim obraćanjima reprodukuju političari. Drugi oblik pritiska zasniva se na intenzivnim proverama poreskih inspekcija koje selektivno posećuju samo one medije koji imaju kritički odnos prema vlasti. Meta ovog „administrativnog uznemiravanja“ bili su: portal Južne vesti, Kikindske i Vranjske novine, koje su pod ovim pritiskom i ugašene.

Dodatno, novinari u Srbiji svakodnevno se onemogućavaju da profesionalno obavljaju posao. Istraživanje Fondacije „Slavko Ćuruvija“ pokazuje da dvema trećinima novinara predstavnici organa vlasti odbijaju da pruže informacije, da izražavaju nezadovoljstvo zbog izveštavanja ili sistematski diskriminišu medije. Iako je pravo na pristup informacijama od javnog značaja garantovano zakonom, niz institucija odbija da dostavi tražene informacije. Organi vlasti često ne dostavljaju tražene informacije ni posle naloga Poverenika, a kako se navodi u izveštaju ove institucije: „Ovo se posebno odnosi na predmete po žalbama novinara i predstavnika medija”

Prepreke iznutra: integritet i profesionalizam novinara

Pritisci i prepreke s kojima se novinari susreću dolaze i od vlasnika, menadžmenta i urednika medija. Skoro polovina novinara bila je u situaciji da njihovu temu urednik odbije jer je nezgodna, pa ne čudi što veći deo novinara „vidi uredništvo kao centralnu tačku procesa kontrole medijskih sadržaja“. Ekonomske i organizacione pritiske novinari percipiraju kao izraženije nego političke pritiske što se može razumeti i u kontekstu lošeg socio-ekonomskog položaja novinara, koji karakterišu niske i neredovne zarade, angažovanje po ugovoru ili preko agencija. Navedeni pritisci i prepreke, zajedno sa relativno slabo razvijenom profesionalnom kulturom dovode do toga da je među novinarima izražena samocenzura. Mihailović pronalazi da: „tri četvrtine novinara (73%) misli da je autocenzura među novinarima veoma raširena, samo 5% odbacuje tvrdnju o raširenosti autocenzure, dok je 22% ispitanika neodlučno“. Analize pokazuju zabrinjavajuće urušavanje profesionalnih standarda novinarstva. Samoregulatorno telo Savet za štampu osnovano je 2009. godine i njegov rad se u celini ocenjuje kao uspešan, posebno u domenu rada Komisije koja odlučuje po žalbama protiv medija koji su prihvatili nadležnost Saveta. Međutim, uspostavljanje Saveta za štampu nije doprinelo jačanju profesionalnih standarda. U svojim analizama dnevnih listova Savet registruje sve učestalije prekršaje profesionalne etike: od aprila do decembra 2015. godine bilo ih je 3.357, a od jula do septembra 2019. godine skoro duplo više – 5.057. Kao prekršioci se pojavljuju tabloidni listovi koji često narušavaju pravo na privatnost, pravo na pretpostavku nevinosti i niz drugih odredbi Kodeksa novinara. Mediji i demokratija 15 Upravo tabloidni mediji vezuju se i za problem dezinformacija. O ovoj pojavi se u globalnim okvirima uglavnom diskutuju u kontekstu društvenih mreža, ali rad tri novinarske grupe – Istinomer (CRTA), Raskrikavanje (KRIK) i Fake News Tragač (NNŠ) – pokazuje da su tradicionalni mediji glavi prenosioci lažnih vesti u javnom prostoru Srbije. Kako pokazuje analiza Raskrikavanja, „četiri najtiražnija tabloida – Informer, Srpski telegraf, Alo i Kurir – tokom 2019. godine objavili su najmanje 945 lažnih ili neutemeljenih tvrdnji samo na naslovnim stranama“.

Internet i društvene mreže

Internet i društvene mreže zauzimaju sve značajnije mesto u životu građana. Podaci Republičkog zavoda za statistiku pokazuju da je broj građana koji nikada nisu koristili internet pao sa 59,2% u 2008. godini, na 19,4% u 2019. godini. Ipak, digitalni jaz i dalje postoji: pristup internetu od kuće ima 64,2% domaćinstava s prihodom koji je manji od 300 evra. Udeo korisnika interneta među građanima s višim i visokim obrazovanjem je 94,6%, nasuprot udelu od 52,3% među građanima nižeg obrazovanja. Na društvenim mrežama aktivno je 70,8% korisnika interneta, a najpopularniji je Fejsbuk koji koristi 60% građana Srbije. U 2019. godini 69,9% korisnika interneta je čitalo onlajn-novine, što je značajan porast u odnosu na 2010. godinu kada ih je bilo 41,4%.

Korisnici interneta navode da su im glavni izvor vesti sajtovi tradicionalnih medija, društvene mreže i televizija. S druge strane, smanjuje se broj građana koji internet koristi kao oblik društvenog angažovanja. Republički zavod za statistiku beleži da je u 2011. godini 12% korisnika slalo mišljenja o društvenim pitanjima putem blogova i/ili društvenih mreža, dok u 2019. godini ovaj udeo opada na 9,3%. Još je izraženiji pad, sa 8,3% u 2011. godini na 3,2% u 2019. godini, kada se radi o učešću u onlajn-debatama ili potpisivanju peticija. Uglavnom svi tradicionalni mediji imaju svoje veb-prezentacije i naloge na društvenim mrežama. Takođe, sniženi troškovi proizvodnje sadržaja na internetu omogućili su da se u digitalnom prostoru razvijaju lokalni onlajn-mediji i neke od najaktivnijih istraživačkih redakcija – Insajder, KRIK, BIRN, CINS. U proteklih nekoliko godina uslovi za onlajn-plaćanje su poboljšani i omogućili su da neki mediji dođu do mikrodonacija od publike. Međutim, veliki deo građana uglavnom nije spreman da direktno finansira medije. Podrivanje demokratije 16 Iako prisutni i ranije, internet i društvene mreže javljaju se kao značajniji kanali komunikacije političkih stranaka i birača pred parlamentarne izbore 2012. godine. S daljim sužavanjem medijskog prostora za opozicione stranke u tradicionalnim medijima, Fejsbuk, Instagram i Tviter postaju glavne komunikacione platforme, posebno za novoosnovane stranke i pokrete. Analize društvenih mreža u predizbornim periodima 2016. i 2017. godine pokazuju polarizaciju korisnika na dve grupe, jednu koju čine pristalice SNS i drugu koju čine kritičari vlasti. Deo diskusije u digitalnim prostorima je autentičan, ali deo predstavlja organizovanu manipulaciju virtuelnim javnim mnjenjem. Botovi koji podržavaju vladajuću stranku i napadaju opozicione političare pojavljuju se na društvenim mrežama i u komentarima na medijskim portalima. Radi se o organizovanoj aktivnosti kojom se koordinira iz sedišta SNS-a, a u pisanju komentara učestvuju ljudi koji su zaposleni u javnim preduzećima. Obim ovih aktivnosti uočen je na Tviteru. U martu 2020. godine ova mreža je uklonila oko 8.500 hiljada naloga koji su deo organizovane mreže. U analizi više od 43.000.000 tvitova, analitičari sa Univerziteta Stanford ustanovili su tri osnovna cilja ove mreže: navijanje za Aleksandra Vučića i SNS, povećanje vidljivosti prorežimskih sadržaja i napadanje opozicije. Istraživanje Fakulteta političkih nauka pokazuje su građani zabrinuti za tačnost informacija na internetu, posebno ih brinu netačne ili obmanjujuće informacije koje potiču od domaćih političkih aktera. Isto istraživanje pokazuje da više od polovine korisnika interneta nije medijski pismeno (str. 29). Nešto bolji rezultat daje CeSID-ovo istraživanje kojim se na skali od 0 do 1, medijska pismenost ocenjuje skorom od 0,73. Medijska pismenost je sve značajnija tema za medije, civilni sektor i obrazovne institucije. Predmet Jezik, mediji i kultura uveden je kao izborni predmet u srednjim školama, a organizuju se i mnogobrojne neformalne obuke iz medijske pismenosti.

Izražen problem u digitalnoj komunikaciji predstavljaju govor mržnje, pretnje i uvrede. Od 2014. do 2019. godine SHARE fondacija je zabeležila 481 slučaj povreda digitalnih prava i sloboda, od čega većinu čine objavljivanje pretećih sadržaja i ugrožavanje sigurnosti, i uvrede i neosnovane optužbe. Meta ovih napada su veoma često novinari, ali i političari, javne ličnosti i građani koji kritikuju vlast. Izveštaj beleži i tehničke napade na onlajn-medije i veb-sajtove nevladinih organizacija. Kako se zaključuje, napadi se najčešće izvode po objavljivanju nekog kritički intoniranog sadržaja. Na primer, tehnički napadi na sajt Peščanik intenziviraju se sa objavljivanjem tekstova o plagiranom doktoratu ministra policije i nepostojećem doktoratu rektora Megatrenda.

Zaključne napomene

Medijski sistem Srbije je 2000. godine otpočeo sporu i do danas nedovršenu transformaciju koja je obuhvatala nekoliko glavnih elemenata:

1) povlačenje države iz vlasništva u medijima;
2) transformisanje državne televizije u javni medijski servis;
3) formiranje nezavisnog regulatora u oblasti elektronskih medija;
4) uvođenje mera kojima se podstiče pluralizam medija i diverzitet sadržaja i
5) obezbeđivanje uslova za ostvarenje slobode izražavanja.

Donošenje medijskih zakona koji su predviđali ove elemente u praksi su pratili paralelni procesi koji su onemogućavali ispunjenje postavljenih ciljeva. Država se nevoljno odricala svoje uloge vlasnika medija i medijskog regulatora, a potreba da se ostvari politički uticaj u medijskoj sferi, zajedno s niskim stepenom novinarskog profesionalizma i osiromašenjem medijskog tržišta doveli su do netransparentnih, klijentelističkih odnosa između vlasti i medija. Zarobljavanje medija od strane države postaje posebno izraženo od 2014. godine, kada počinju da rastu pritisci na novinare i medije koji nisu deo klijentelističkih mreža. Sveukupni uticaj ovih procesa vidi se u manjku medijskog pluralizma i medijskih sloboda. Sistem javnog informisanja prelazi u digitalne prostore, ali ne može se reći da je ekspanzija digitalnog komuniciranja imala isključivo pozitivne efekte po medijske slobode i pluralizam mišljenja u virtuelnoj javnoj sferi. Iako iz godine u godinu raste broj korisnika interneta, i dalje postoji digitalni jaz. Internet je, s jedne strane, obezbedio platformu za vrsne istraživačke redakcije i omogućio bogatiju ponudu medijskih sadržaja za grupe koje su u tradicionalnim medijima bile zapostavljene. S druge strane, umnožili su se i onlajn-mediji koji služe kao partijska glasila. Dodatno, otvorile su se mogućnosti prikrivenog uticaja na javno mnjenje, a kanal interneta često se zloupotrebljava za zastrašivanje i širenje govora mržnje.

Autorka je vanredna profesorka na Odseku za medijske studije Filozofskog fakulteta, Univerziteta u Novom Sadu. Osnovne oblasti istraživačkih interesovanja su joj novinarstvo, novi mediji i medijska publika.

Kompletna literatura korištena za istraživanje dostupna je na linku.