Jedinstvo vlasti – kako to lepo zvuči!

Prošle godine u ovo vreme, svečanim prijemom održanim u Predsedništvu Srbije, obeležen je početak mandata predsednika Vučića. Pozivu na prijem, osmišljenom tako da u prvi plan stavi predsednika kao zajedničkog imenitelja za sve građane Srbije, odazvali su se brojni relevantni domaći i međunarodni akteri. Ipak, proslava je prošla bez istaknutih predstavnika opozicije. Tako je, već na prvom koraku, novoizabranom predsedniku nedvosmisleno predočeno da se opozicioni lideri ne identifikuju sa njegovom dotadašnjom politikom. 

Pa opet, Ustav Republike Srbije insistira na tome da je predsednik onaj organ koji izražava državno jedinstvo i predsednik mora uložiti dodatan napor kako bi istovremeno predstavljao sve građane, kako  one koji su ga na ovu funkciju izabrali tako i one koji ga kritikuju. Uvažavanje duha važećeg Ustava nalaže da predsednik mora predstavljati sve građane Srbije, a ne samo svoju partiju, makar ona bila dominantna. 

Vršenje partijske funkcije Ustavom, dakle, nije zabranjeno. Ipak, komparativna ustavna praksa pokazuje da su brojne države u regionu prepoznale potrebu da ovu zabranu eksplicitno propišu. Ustavi Rumunije, Albanije i Hrvatske zabranjuju predsedniku da u toku mandata bude član političke partije, dok Ustav Bugarske dozvoljava članstvo ali ne i rukovođenje partijom (Član 89 Ustava Republike Albanije; Član 84 Ustava Rumunije;  Član 96 Ustava Hrvatske; Član 95 Ustava Bugarske). Predsedniku Srbije, sa druge strane, ostavljen je prostor da sam odluči o tome da li će uticaj ostvarivati i sa pozicije stranačkog lidera. Predsednik Vučić odlučio je da državno jedinstvo može oličavati i sa čela vladajuće partije. 

U političkom sistemu ustanovljenom u Srbiji, Predsednik legitimitet crpi iz neposrednog izbora od strane građana, i taj neposredni izbor je podloga državnom jedinstvu koje on izražava ali neposredni izbor nije „materijalizovan“ nikakvim posebnim efektivnim ovlašćenjima predsednika kao nosioca izvršne vlasti. Nosilac izvršne vlasti i organ koji utvrđuje i vodi državnu politiku nije predsednik, već Vlada. Nadležnosti predsednika uglavnom su ceremonijalnog  karaktera i obuhvataju predstavljanje Srbije u zemlji i inostranstvu, proglašavanje zakona, predlaganje Skupštini kandidata za premijera, postavljanje i opozivanje ambasadora, primanje akreditivnih i opozivnih pisama, davanje pomilovanja i odlikovanja. 

Iako na osnovu izloženih ustavnih odredaba može da se zaključi da u Srbiji postoji mešoviti politički sistem koji naginje parlamentarnom, činjenica je da u praksi faktička ovlašćenja predsednika prevazilaze ustavne okvire onda kada predsednik efektivnu vlast može da vrši posredstvom stranačke hijerarhije, a ne na osnovu svojih ustavnih ovlašćenja.  Iako između dve odvojene grane vlasti postoji jasna podela nadležnosti i ustanovljen sistem ravnoteže i kontrole koji služi upravo tome da isključi njihovu  međuzavisnost, nije teško zaključiti da će ovakvo „preuzimanje“ biti moguće uvek kada predsednik nakon izbora na ovu funkciju zadrži funkciju predsednika stranke i to one koja ima stabilnu većinu u Parlamentu.  

Posledice neodstupanja od članstva u stranci po podelu vlasti i funkcionisanje političkog sistema najslikovitije možemo videti na primerima Vučićevih prethodnika. Iako se ustavna rešenja nisu menjala, način na koji je predsedničku funkciju u svom drugom mandatu obavljao predsednik Tadić umnogome se razlikuje od one koju je vršio u prvom mandatu (2004-2008), kada politička stranka čiji je bio lider nije imala većinu u Parlamentu. 

Nakon 2008. godine odnos snaga u Parlamentu se menja, Tadićeva DS postaje okosnica vladajuće koalicije i sam predsednik Republike, koji je ujedno bio i predsednik stranke, političku moć crpeo je iz činjenice da je upravljao vladajućom političkom strankom. U tom periodu, u osnovi parlamentarni sistem u praksi se izobličio i približio predsedničkom. 

Povratak u ustavne okvire funkcija predsednika Republike doživela je u periodu 2012-2017. kada je predsednik Nikolić zapravo postupio u duhu Ustava i odstupio od članstva u stranci. Iako se Nikolić u više navrata opredeljivao kao „predsednik svih građana koji je stranački opredeljen“ činjenica je da je, napustivši čelo stranke, Nikolić kontrolu nad mehanizmom stranačkog odlučivanja prepustio Vučiću, a on sam držao se svojih ustavnih ovlašćenja koja, u osnovi, nisu stvarna izvršna vlast. 

Pokušali smo da, iz mnoštva, izdvojimo nekoliko primera uz pomoć kojih ćemo ilustrovati koliko je fleksibilno poimanje predsedničkih ingerencija u slučaju predsednika Vučića. 

Da se neće striktno držati svojih nadležnosti, predsednik Vučić je pokazao vrlo brzo nakon preuzimanja mandata, prilikom predlaganja Skupštini kandidata za predsednika Vlade. Uloga predsednika u konsultacijama sa predstavnicima parlamentarnih stranaka prilikom predlaganja mandatara za sastav Vlade zapravo se svodi na to da oceni koji od kandidata koje predlažu stranke može da obezbedi potrebnu većinu u parlamentu. Prilikom predlaganja Ane Brnabić za predsednicu Vlade, od javnosti se nije ni krilo da je kandidatkinju odabrao sam. Kako je tada izjavila potpredsednica SNS Marija Obradović: 

Predsednik je smatrao da oličava državno jedinstvo i kada je odlučio da, kao predsednik SNS-a, aktivno učestvuje u kampanji svoje stranke na lokalnim izborima koji su se u nekoliko opština i gradova u Srbiji održali od početka njegovog mandata. Koliko se i na lokalnim izborima (na kojima kao predsednik svakako ne može biti kandidat) stranka oslanja na popularnost i prepoznatljivost Vučića najbolje se vidi u činjenici da je naziv izborne liste SNS-a sadržao upravo njegovo ime. 

Nedavna Vučićeva najava ukidanja zakona kojim su smanjene penzije još jedan je drastičan primer mešanja predsednika u nadležnosti Vlade. Iako je pre usvajanja Zakona o budžetu za 2018. godinu Fiskalni savet ukazao na to da su se stekli uslovi za prestanak važenja Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija, preporuke ove nezavisne institucije ignorisane su sve dok sam predsednik države nije najavio ukidanje Zakona. Na ovaj način, javnosti je ukazano na to Vlada kao predlagač a Skupština kao telo koje usvaja akt ne prepoznaje impuls za promenom propisa onda kada on potekne od nezavisne institucije u čijoj je nadležnosti i jeste da podstiče fiskalnu odgovornost, već isključivo onda kada potiče od samog predsednika. 

Govoreći o izmenama ovog propisa, Vučić je istakao da je sa predsednicom Vlade učestvovao u pregovorima sa MMF-om nakon kojih su doneli zajedničku odluku o ukidanju Zakona. Napomenuo je da ova odluka „mora da bude i politička, da se celo društvo i svi važni činioci saglase – i predsednica Vlade i predsednik Republike i Narodna skupština“.

Zajedništvo u odlučivanju na kome predsednik insistira zapravo nije predviđeno nijednim pozitivnim propisom u Republici Srbiji. Ukoliko se vratimo na spisak ustavnih ovlašćenja predsednika Republike, biće nam jasno da vođenje fiskalne politike ne spada u njegov delokrug. 

Na osnovu samo nekoliko izloženih primera, jasno je da je dolaskom predsednika Vučića na ovu funkciju došlo do novog, ovoga puta još drastičnijeg, pomeranja prema predsedničkom sistemu. Iako broj glasova osvojenih na predsedničkim izborima nema nikakvog uticaja na ustavna ovlašćenja predsednika, činjenica da je izbore dobio u prvom krugu u očima građana ojačala je njegov legitimitet.

Predsednik Vučić je još u julu 2017. godine najavio da će se sa funkcije predsednika SNS-a povući januara 2019. godine. Ova izjava vrlo jasno govori o tome da je upravljanje stranačkom hijerarhijom Vučiću neophodno kako bi ostvario presudan uticaj na odlučivanje o pitanjima čije rešavanje Srbiji predstoji u ovom periodu. Ostaje nam da vidimo da li će Vučić ovo obećanje ispuniti i, što je daleko važnije, da li će njegovo povlačenje sa čela stranke označiti i vraćanje funkcije predsednika Repubilike u ustavne okvire.