Strategija nacionalne bezbednosti na mala vrata uvodi predsednički sistem

Prema važećoj Strategiji nacionalne bezbednosti iz 2009. nadležnosti predsednika Republike,  dozvoljavale su tek da “ukazuje na određena pitanja i probleme iz domena nacionalne bezbednosti, pokreće njihovo rešavanje”, a sada treba da znače da on “objedinjava i usmerava funkcionisanje sistema nacionalne bezbednosti”, kaže u intervjuu za Istinomer Jelena Pejić, istraživačica Beogradskog centra za bezbednosnu politiku (BCBP). I u nacrtu ove strategije, kaže Pejić, prepoznajemo dalje simptome zarobljavanja države. „Predsednik je jači, a kontrola nad sistemom bezbednosti u celini i nad njegovim pojedinim delovima sasvim je skrajnuta.“

Još nemamo zvaničnih informacija. Očekujemo da u prvoj polovini juna Ministarstvo odbrane objavi izveštaj sa javne rasprave, zajedno sa konačnim predlozima Strategije nacionalne bezbednosti i Strategije odbrane. Predloge ovih dokumenata Vlada će potom uputiti Narodnoj skupštini na usvajanje. 

Najavljeno je da će interresorna radna grupa, koja je u jesen 2016. dobila zadatak da napiše ove strateške dokumente, do kraja maja da analizira dobijene primedbe i sugestije i sastavi unapređene tekstove, te da će ih prvo dostaviti predsedniku Republike. Procedura je takva da Ministarstvo odbrane izrađuje nacrte, predsednik na njih daje saglasnost, te ih Vlada upućuje Narodnoj skupštini, koja ih u konačnici usvaja.

Iako je Ministarstvo odbrane zakonski nosilac izrade teksta obe strategije, jasno je da sadržaj Strategije nacionalne bezbednosti prevazilazi domen ekspertize njegovih zaposlenih, te je osnivanje interresorne radne grupe pozitivno rešenje. Nacionalna bezbednost obuhvata različite oblasti društvenog života – od odbrane, preko ekonomije itd. do obrazovanja i zaštite životne sredine. Nije jasno, međutim, zašto nisu blagovremeno, još u procesu izrade, uključeni i eksperti za ova pitanja iz akademske zajednice i civilnog društva. 

U kratkom vremenu koje je bilo, sve sa prvomajskim praznicima, predviđeno za javnu raspravu ni eksperti van uže oblasti odbrane i bezbednosti ni građani nisu adekvatno obavešteni o kakvom dokumentu se radi, kakav je njegov sadržaj i značaj, te kako oni mogu da se uključe. BCBP je brzo organizovao prvu, a koliko sam upoznata, i jedinu javnu stručnu raspravu na ovu temu pre okončanja roka za javnu raspravu. Ministarstvo odbrane se nije odazvalo. 

Paralelno je održalo tri zvanične “rasprave” u Novom Sadu, Nišu i Beogradu. Ja sam bila na poslednjoj. Nakon niza pitanja i zahteva za razjašnjenje, pošto nije imalo smisla da ponavljam detaljnije primedbe i preporuke koje smo poslali pismenim putem, nije bilo predviđenog vremena za odgovore, ali jeste za kafu. Rečeno je da javna rasprava ne podrazumeva da neko odgovara na pitanja, već da se saslušamo. Onda treba da se zove javno (sa)slušanje. 

Treba da sagledamo kontekst, kako normativni tako i realni. Strategija nije normativni akt i ne može da stvara nove nadležnosti, prava i obaveze za bilo koga. Međutim, sistem nacionalne bezbednosti, koji treba da vrši jasno definisane ustavne nadležnosti Republike Srbije, uopšte nema normativni okvir. Zakonski su uređeni samo neki njegovi delovi, rascepkano i sa mnogo zakrpa. U nedostatku zakonskog okvira koji bi jasno razdelio nadležnosti za upravljanje, koordinaciju, kontrolu i nadzor nad čitavim sistemom nacionalne bezbednosti, a naročito nad njegovim upravljačkim delom koji primenjuje silu, ostavljeni smo u nemilosti interpretacija.

Strategija uglavnom samo prepisuje ustavne i zakonske nadležnosti Narodne skupštine, Vlade i predsednika Republike, stavljajući ih u kontekst nacionalne bezbednosti. Međutim, kada je reč o predsedniku, učinjen je i dodatni interpretativni iskorak. Dok su nadležnosti predsednika u Ustavu ostale netaknute (komandovanje Vojskom, izražavanje državnog jedinstva…), nacrt ih jednako nabraja, ali sa dosta ekspanzivnim tumačenjem. 

Naime, prema važećoj Strategiji nacionalne bezbednosti iz 2009. one su mu dozvoljavale tek da “ukazuje na određena pitanja i probleme iz domena nacionalne bezbednosti, pokreće njihovo rešavanje”, a sada treba da znače da on “objedinjava i usmerava funkcionisanje sistema nacionalne bezbednosti”. Usmeravanje je prethodno bilo povereno Vladi i ovo rešenje je primerenije njenim ustavnim i zakonskim nadležnostima. 

Strategija ne bi smela da učitava postojeće odnose političke moći između predsednika Republike i Vlade, koji iskrivljavaju volju ustavotvorca. Naročito pošto je jedan od ciljeva institucije ustava da spreči koncentrisanje vlasti u jednoj grani, organu ili licu. Ne bi bilo ništa loše da predsednik rukovodi sistemom i politikama nacionalne bezbednosti i drugim javnim politikama kada bi Srbija imala prezidencijalni ili bar jači polupredsednički sistem. A čini nam se da se to uvodi ovim putem na mala vrata. 

Smatrate li da je jačanje uloge šefa države u sistemu nacionalne  bezbednosti jedan od indikatora  da je Srbija “zarobljena država”, kao što se u raspravi moglo čuti?

Nije reč samo o tom aspektu iz nacrta strategije koji nas vodi takvom zaključku. Uostalom, problem zarobljene države, čije institucije umesto građanima služe privatnim interesima, prepoznala je i Evropska unija u Strategiji proširenja na Zapadni Balkan. Mi samo prepoznajemo dalje simptome zarobljavanja. 

Predsednik je jači, a kontrola nad sistemom bezbednosti u celini i nad njegovim pojedinim delovima sasvim je skrajnuta u nacrtu. Načela ovog sistema tako su redefinisana da insistiraju na efikasnosti i efektivnosti, dok su profesionalnost, nepristrasnost i politička neutralnost izbrisane, iako predstavljaju garanciju da sistem neće služiti parcijalnim interesima na uštrb prava i potreba građana. 

Strategija se više puta poziva na građane, ali ih uglavnom zanemaruje. Kaže se da je uvažen subjektivni osećaj bezbednosti građana i građanki, a nije predočeno nijedno istraživanje javnog mnjenja koje se koristilo prilikom sastavljanja spiska pretnji po nacionalnu bezbednost. Zadržan je državocentrični pristup, štite se država i (srpski) narod, a umesto ravnopravnosti građana proklamuje se rodoljublje kao vrednost. 

Treba imati u vidu i da se Strategija usvaja nakon što su od početka godine već izvršene izmene niza relevantnih zakona iz oblasti bezbednosti, često i po hitnom postupku. Strategija bi njima trebalo da prethodi, a ne da naknadno potvrđuje i rasvetljava trendove koje smo već uočili prateći sve te zakonske izmene o policiji, BIA, vojsci i odbrani, vojnoj obavezi itd. Reč je o sužavanju prostora za demokratsku civilnu kontrolu i javni nadzor nad sektorom bezbednosti, jačanju ovlašćenja lica na čelnim pozicijama, sve veće zadiranje vojnog u civilni sektor, sve manja transparentnost u radu, itd. 

U predočenom nacrtu izmenjena je struktura sistema nacionalne bezbednosti u odnosu na Strategiju iz 2009. Nekada je bila prepoznata uloga institucija koje nemaju bezbednosna ovlašćenja, ali imaju važnu ulogu kontrole nad sistemom u užem smislu – tj. nad državnim akterima koji su ovlašćeni da primenjuju silu. Sada je ova uloga izostavljena. 

Sistem je podeljen na izvršni i upravljački deo, a ko i kako vrši demokratsku civilnu kontrolu nije utvrđeno, kao da se ne radi o pitanju od prvorazrednog značaja u tako osetljivoj oblasti gde je dozvoljena upotreba sile i zadiranje u osnovna prava. Pošto je to dozvoljeno samo pod određenim uslovima, kontrola i nadzor su neophodni kako bi se izbegli propusti i zloupotrebe, odnosno kako država ne bi, umesto da građanima jemči bezbednost kao javno dobro, postala za njih najveća bezbednosna pretnja. 

U novoj arhitekturi sistema nacionalne bezbednosti ignoriše se uloga pravosuđa i nezavisnih nadzornih organa, tj. Zaštitnika građana, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Poverenice za ravnopravnost, Državnog revizora, Agenciju za borbu protiv korupcije, koji u ime građana imaju nadležnost da kontrolišu i najpoverljivije delovanje bezbednosnih institucija kako bi utvrdili zakonitost njihovog rada. Uporedo i u skladu s tim, svedoci smo kampanja protiv pojedinih nosilaca nezavisne nadzorne funkcije, kao i mogućnosti dalje politizacije pravosuđa, suprotno proklamovanim ciljevima otpočetih ustavnih izmena.

U nacrtu Strategije nema ni pomena o izveštavanju Narodne skupštine o sprovođenju strategije, niti o stanju nacionalne bezbednosti u različitim oblastima. Čitav nacrt odiše utiskom da kontrola nije važna, te da treba slepo da verujemo da sistem bezbednosti kojim izgleda dominira predsednik, a formalno upravlja izvršna i zakonodavna vlast, štiti nas i nacionalne interese na najbolji mogući način i u skladu sa zakonima. 

Iako se nove strategije usuđuju da proklamuju vojnu neutralnost, za razliku od prethodnih iz 2009, mnoga pitanja ostaju bez jasnog odgovora, čime se dovodi u pitanje sprovodivost i dugoročnost ovakvog opredeljenja. Već deceniju se pozivamo, po potrebi, na vojnu neutralnost i nove strategije to prihvataju kao gotovu stvar, kao dato stanje, iako ovaj pojam nikad nije u potpunosti razjašnjen, da ne govorimo o troškovima koje povlači njegova dosledna primena (jer bismo se morali osloniti samo na sopstvene resurse). Setimo se da je vojna neutralnost proglašena tek u jednoj rečenici pomenute rezolucije (kojoj to nije bio predmet) i u specifičnom kontekstu koji je prethodio protivpravnoj secesiji Kosova. I ovaj put NATO je izričito imenovan kao destinacija u koju ne želimo da stignemo, ali sada ipak želimo da joj se što više približimo. I približavamo se, u okviru Partnerstva za mir, tako da je Vojska Srbije danas umnogome interoperabilna sa NATO-om. Ovo je definisano kao interes, dok je saradnja sa Organizacijom ugovora o kolektivnoj bezbednosti, koja se takođe izričito spominje u Strategiji, označena kao opredeljenje. 

Dakle, postoji razlika između onoga što nam se isplati i onoga što želimo, a mi nećemo da se odreknemo ni jednog ni drugog. Naša vojna neutralnost svodi se zapravo na vojno nesvrstavanje i deluje kao pragmatično rešenje u delikatnoj situaciji zaoštravanja podela između Istoka i Zapada, kada je Srbija na sredini. Da je to održivo rešenje namenjeno na dugi rok nije utisak koji odaje ni dnevnopolitički diskurs, a ni sama strategija. Stoga Srbija nije spremna da ovo opredeljenje unese u Ustav, kako je to npr. u Austriji, Švajcarskoj, Malti.